Challenge for Europe

La globalisation et l’extension de l’Union Européenne à de nouvelles frontières géographiques, politiques et économiques n’a jusqu’ici pas modifié en profondeur les formations aux carrières administratives et aux responsabilités dans les Affaires publiques des pays membres. La plupart des écoles et des universités européennes continuent de construire leurs curricula et de composer leurs corps enseignants en fonction des besoins des administrations nationales. Elles reproduisent de fait un système de formation cloisonné, en filière, ignorant des nouvelles interdépendances entre le secteur public, le secteur privé et le tiers secteur. Elles ne tiennent que très partiellement compte de l’échelle européenne, comme si elles ne parvenaient pas à s’affranchir de la norme unique d’un Etat-Nation qui ne correspond plus aux nécessités de la gestion en commun des défis politiques, environnementaux, culturels du XXIème siècle. On n’assiste pas, ou pas encore, dans ces écoles et ces universités, au virage résolument international opéré depuis quelques années, et presque à l’excès, par les business schools.

Pour mieux comprendre les évolutions et mutualiser les informations, trois institutions européennes, l’IDHEAP de Lausanne (Institut des hautes études en administration publique), l’IRG (Institut de recherche et débat sur la gouvernance) et le Master of Public Affairs de Sciences Po Paris ont mis sur pied un Observatoire international des formations aux affaires publiques (OFAP), qui a jusqu’ici recensé et analysé dans une base de données spécifique (www.wotpa.org) environ 150 institutions et modules de formation aux affaires publiques dans le monde. Il a aussi entrepris de réfléchir transversalement sur ces formations.

Est-il possible de faire avancer la prise de conscience de l’impératif interculturel de l’Europe à travers la formation ? C’est en tout cas un début, avec un objectif clair, inhérent à l’art de la gouvernance lui-même, défini par Pierre Calame dans « La démocratie en miettes »[1] comme l’art d’articuler un maximum d’unité avec un maximum de diversité.

Propositions

Définir, mettre en place et multiplier des modules communs de formation adaptés aux nouvelles réalités de la gouvernance européenne. La grande diversité des cultures politiques et administratives nationales de l’Europe des 27 a rendu jusqu’ici impossible la constitution d’un « modèle européen » d’administration publique alors que s’est renforcée la bureaucratie européenne. Comme le notent Jean-Loup Chappelet et Patrice Porcheron[2], « les fertilisations croisées entre les programmes de la ‘vieille’ et de la ‘nouvelle Europe’ sont rares. (…), alors qu’aucune des administrations de l’Europe ne peut désormais ignorer sans dommage le droit communautaire ou les règles de fonctionnement des institutions européennes. Des dizaines de milliers de fonctionnaires des Etats membres y sont quotidiennement confrontés (…), [mais] cette évolution tarde à trouver une traduction dans le contenu des programmes de formation aux affaires publiques. » Il nous semble que la définition d’un tronc commun de formation (modules ou curricula communs) est une direction dans laquelle les structures pédagogiques européennes devraient évoluer rapidement, bien au-delà de ce qui se passe déjà dans le cadre des programmes d’échanges existants (Erasmus, Socrates, chaires Jean Monnet…). Il s’agit de promouvoir une vision partagée et des références communes pour former des responsables nationaux intégrant pleinement la dimension et les implications européennes de leur travail. Il s’agit également de former des fonctionnaires européens capables, au-delà des recettes sèches du « new public management », de construire une nouvelle fonction publique européenne ouverte au monde, et refusant de laisser se développer la constitution de ce que Pierre Calame appelle une « noblesse de robe héréditaire, un microcosme bruxellois formé des fonctionnaires européens et des représentants des lobbies. »[3]. Capables aussi de s’ouvrir au-delà de leurs frontières. La formation initiale des futurs responsables des affaires publiques ou la formation permanente des praticiens de l’administration et de la concertation ne peuvent ignorer la prégnance des problématiques européennes dans les politiques nationales et la place de l’Europe dans un monde devenu radicalement interdépendant.

Décloisonner les formations et ouvrir la notion d’affaires publiques à tous les secteurs d’activité économique et à toutes les échelles de gouvernance. La « chose publique » et les appareils organisationnels (notamment l’administration publique), sont trop souvent assimilés et superposés par les responsables de formation dans les pays européens. Erhard Friedberg[4] dénonce cette règle implicite. Non moindre est le caractère abusif de la séparation rigide faite entre ce qui relèverait d’une logique ‘privée’ et de ce qui serait du domaine ‘public’, à une époque où l’urgence est de favoriser les espaces de collaboration entre les différents secteurs de la société. Il devient nécessaire de former à une action publique en prise réelle avec la société, et d’élargir les publics et les débouchés des formations « affaires publiques » au-delà des cercles du service public administratif : sont concernés aussi les praticiens des relations internationales des firmes industrielles et commerciales, les leaders du monde associatif et, plus largement du tiers secteur, etc.

Les expériences de « MPA » (Master of Public Affairs), de « Master of public administration », ou de MPP (Masters of public policies) qui proposent une formation allant au-delà de celles qu’assurent les grandes écoles d’administration publique, sont encore rares en Europe. Elles tentent, à notre sens, d’établir une salutaire autonomisation par rapport à l’administration publique, ambitionnant de former, comme le propose le même E. Friedberg, « non pas pour une carrière, mais pour créer un état d’esprit et des compétences ‘affaires publiques’ dont la société toute entière a le plus grand besoin ». Dans une perspective de gouvernance, qui promeut l’idée de développement des partenariats multi-acteurs, la définition des besoins et des modalités de la formation aux affaires publiques ne peut être laissée aux mains d’un seul de ces acteurs, l’administration. Elle doit inclure les apports de tous les autres secteurs. Cette définition ne doit pas non plus être faite dans le cadre d’une seule échelle de gouvernance. Il nous semble essentiel en effet que les contenus enseignés dans ces structures de formation aux affaires publiques s’adaptent davantage aux échelles et aux interdépendances mondiales, dépassent la traditionnelle division entre affaires dites « intérieures » et affaires internationales. Elles doivent intégrer les apports de la diversité des visions, qu’elles soient intra- ou extra-européennes.

Mettre l’accent sur des cursus formant davantage des praticiens que des technocrates. Les formations de fonctionnaires en Europe sont démesurément consacrées aux disciplines juridiques et aux approches quantitatives. Cela aboutit à produire des générations de fonctionnaires nationaux ou communautaires convaincus à l’excès des potentialités de lois, de décrets et de règlements pour apporter aux problèmes des solutions que l’on ne peut souvent trouver que dans la concertation, l’action collective, et, de façon générale l’adaptation au réel. « Le respect des procédures, rappelle Pierre Calame[5], [est aujourd’hui en Europe] une exigence si prégnante qu’on en perd de vue, comme dans toute bureaucratie, les objectifs mêmes qui sont poursuivis. Les moyens se substituent aux fins. La lourde mécanique des appels d’offre, la séparation fonctionnelle entre ceux qui sont en charge de la définition des politiques et ceux qui sont en charge de les mettre en œuvre détruisent les capacités d’innovation, d’apprentissage, de conduite des processus à long terme. » Former au processus de mise en œuvre des politiques autant qu’à la définition de ces politiques, à la prise en compte systémique des besoins, des potentialités et des limites de chacun, former les fonctionnaires à la délicate descente des marches d’un piédestal, voilà une des exigences d’une Europe qui ne se condamne pas à l’immobilisme.

Déterminer des cursus aidant à préparer à la gestion de la diversité culturelle. Le développement de compétences interculturelles chez les responsables des affaires publiques aux différentes échelles – locales, nationales, européennes – apparaît aujourd’hui comme un enjeu majeur de la formation :

  • Un enjeu, au plan européen, pour dépasser cette quasi évacuation de la diversité en Europe. Actuellement, le dispositif communautaire paraît supposer que tout peut se résoudre en choisissant judicieusement des langues pivot et en garantissant un système de traductions quantitativement et qualitativement suffisant. Significativement, même le projet de Constitution européenne, qui était supposé apporter à l’ensemble européen un supplément de pertinence, ne dit pas un mot de la diversité, sinon pour signaler que le texte est traduit en 25 langues… Chaque pays, chaque région d’Europe est certes relié à une histoire commune, mais est aussi porteur d’une culture propre, de représentations particulières de notions supposées communes, mais qui ne le sont pas forcément. Ainsi le rapport même à l’histoire et à la religion, le rapport au temps, à l’argent, à la hiérarchie, à la norme et au droit, à l’action collective, au travail, au « progrès », etc. Peuvent-ils être très différents d’un pays à l’autre, d’une sous-région à l’autre ? La différence linguistique, quant à elle, n’est pas qu’affaire de mots ou d’équivalence lexicale. Elle entraîne également des différences profondes dans les méthodes de travail, les visions du monde, l’architecture de la pensée. Or ces différences ne sont pas que des obstacles. De même qu’un nombre croissant d’entreprises réfléchissent aujourd’hui aux potentialités de la diversité culturelle en leur sein, si elle est bien gérée[6] comme facteur d’augmentation de la productivité, de même la diversité intra-européenne peut aider l’Union européenne à avancer.
  • Un enjeu au sein de chacune de nos sociétés. Les différences de représentation et d’approche que l’on vient de mentionner au plan géoculturel (gestion du temps, représentation du progrès, question de langue et de sens des mots…) peuvent aussi être déclinés au plan socio professionnel : trouver un langage commun entre un technocrate et un agriculteur ou un chercheur n’est pas forcément plus facile qu’entre un Allemand et un Chinois. S’entendre sur la gestion du temps, tenir compte des différences de cultures professionnelles dans l’organisation du travail pour ne pas faire échouer les processus de concertation, voila une dimension interculturelle de la formation qui nous paraît largement négligée dans les cursus actuels.


[1] Article pour les Chroniques de la gouvernance 2009, IRG

[2] Article pour les Chroniques de la gouvernance 2009, IRG

[3] Réf : BIP FPH n°3762

[4] Sociologue, ancien directeur du Centre de Sociologie des Organisations et du MPA de Sciences Po

[5] Réf : BIP FPH n°3762

[6] Voir les travaux de Philippe Pierre sur ce registre (www.philippe.pierrepierre.com)

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