Challenge for Europe

Le second pilier de la PAC, dit du développement rural, sort renforcé du « bilan de santé » conclu sous présidence française en novembre 2008. Il est considéré par certains acteurs comme l’horizon souhaitable de la Politique agricole commune après 2013. Ainsi, le transfert d’une partie des aides directes du premier pilier de la PAC (la production agricole) vers le second pilier de la PAC (développement rural) devrait passer à 10% en 2013. Néanmoins, cette évolution n’a pas été acquise au sein du Conseil des ministres, d’autant que la médiatisation des crises alimentaires de 2008 a pu conforter la PAC dans ses dimensions productive et alimentaire (propres au premier pilier) aux yeux de nombreux Etats membres.

Trois sujets de tensions

Le bilan de santé lancé en novembre 2007 n’aura fait qu’exacerber les divergences entre les parties prenantes sur l’avenir de la PAC. En toile de fond, trois grands sujets de tensions animent régulièrement la PAC au fil de ses réformes.

1) L’organisation des marchés agricoles (pilier I) reste un des objectifs de la PAC défini dans le Traité de Rome, mais il est fortement remis en question depuis la réforme de 1992. La libéralisation annoncée par la Commission européenne et souhaitée par certains Etats (Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark, Suède…) s’est heurtée à la réalité des marchés. Ces derniers ont montré qu’ils ne s’auto-régulent pas, bien au contraire, comme en témoigne le boom du prix des matières premières depuis 2008. De nombreux Etats ont rappelé leur attachement à une PAC qui stabilise les marchés en luttant contre une forte volatilité des prix, qui ne profite finalement ni aux producteurs, ni aux consommateurs. Le rythme d’augmentation des quotas laitiers d’ici 2015 en est l’exemple emblématique. Finalement, après de longues discussions, les quotas augmenteront de 1% par an et de 5% par an pour l’Italie qui dépasse son quota de manière chronique. Malgré cela, elle ne parvient pas couvrir la demande nationale en produits laitiers. Après l’écho de la crise alimentaire au printemps 2008, la crise économique et financière actuelle a amplifié le besoin de régulation. La Présidence française souhaitait cette régulation afin de maintenir des instruments d’intervention sur les céréales, et faire preuve d’une plus grande prudence dans le secteur laitier. Néanmoins force est de constater que les garde fous de la régulation s’érodent : outre la fin des quotas, l’intervention sur les céréales est restreinte et plafonnée au seul blé tendre.

2) Les aides directes constituent un point de tension crucial. Les aides à l’hectare bénéficient surtout aux fermes les plus grandes ou les plus intensives. Leur justification est si contestée aujourd’hui que les aides ont beaucoup perdu de leur légitimité aux yeux de l’opinion. Certains Etats comme l’Allemagne ou le Royaume-Uni l’avaient compris dès 2005. Ils ont choisi un modèle de soutien qui s’oriente vers un montant unique, quelles que soient les productions. Cette politique pourrait être appliquée pour 2014 mais la France et d’autres Etats l’ont refusée, tournant le dos à un objectif de redistribution des aides vers les secteurs les plus défavorisés. C’est la question du ciblage des aides qui est posée et qui devra être résolue en 2013.

3) Le financement du second pilier de la PAC, dit du développement rural, est également sujet à tensions. Cette politique instituée par la réforme de 1999 est alimentée par le transfert d’une partie des aides directes du premier pilier (voir plus haut). Mais une majorité d’Etats refusent de le co-financer à 50% comme l’exige la règle. De plus, les organisations agricoles rejettent tout transfert supplémentaire des aides et considèrent le 2ème pilier comme leur pré carré. De l’autre côté, le projet de la Commission européenne, soutenu par des organisations écologistes et de développement rural, d’en faire le cœur de la PAC se heurte au mauvais contrôle des dépenses des mesures dénoncé par la Cour des comptes européenne et à la complexité administrative du dispositif. Finalement, un transfert plus important du premier vers le second pilier de la PAC a été acquis afin d’arriver à 10% en 2013 (au lieu des 13% initialement proposés par la Commission européenne) contre 5% aujourd’hui.

Mais cette architecture n’est pas à l’abri de nouvelles fissures : le second pilier sera sollicité par les agriculteurs pour compenser la dérégulation des marchés du premier pilier, sans que les objectifs des mesures prises en faveur du développement rural ne soient clarifiés.

Le second pilier de la PAC n’est pas à la hauteur des enjeux

Les « nouveaux défis » permettent à la Direction Générale de l’Agriculture de la Commission européenne d’intégrer des problématiques émergentes qui ont un impact sur le secteur agricole. Les thèmes du changement climatique, des énergies renouvelables, de la biodiversité, de la gestion de l’eau et de l’innovation font partie d’une première liste à laquelle le Conseil des ministres du 20 novembre 2008 a ajouté le lait.

Ces « nouveaux défis » listés par la Commission ne sont pas nouveaux en soi. Le changement climatique, l’autonomie énergétique, la biodiversité, la gestion de l’eau et l’innovation sont des éléments clés du fonctionnement des écosystèmes et de l’agriculture. Mais ces défis constituent une opportunité pour orienter l’agriculture européenne vers un « sun-food agenda »[3] : une agriculture qui travaille d’abord avec la photosynthèse et dépende le moins possible du pétrole, une agriculture en synergie avec des systèmes alimentaires territorialisés et une agriculture qui se réconcilie avec les écosystèmes.

Cependant, on est en droit de s’interroger sur la pertinence des réponses issues du bilan de santé. Le développement rural orienté par le FEADER[4] reste marginal comparativement aux autres fonds du 1er pilier de la PAC. Constitue-t-il la réponse appropriée ? N’aurait-il pas fallu davantage utiliser l’article 68[5] à l’intérieur du premier pilier -ce qui est une manière de conduire des actions de type « 2nd pilier » sans la contrainte du co-financement- pour générer un effet de levier vers le développement rural sur les pratiques ? Cet article 68 permet de soutenir les types d’agricultures importantes pour la protection de l’environnement et de la biodiversité, peu coûteuses en énergie et capables d’atténuer les effets du changement climatique. Citons en exemple l’agriculture biologique, l’élevage à l’herbe ou la culture des protéagineux que le gouvernement français a décidé de soutenir davantage en février 2009 par une réorientation partielle des aides.

Le lait parmi les nouveaux défis

Dans la négociation finale sur le bilan de santé, le lait est devenu le cinquième élément de la liste des “nouveaux défis”, derrière les quatre autres priorités pour l’avenir de l’agriculture européenne cités précédemment. Pourquoi le lait ? L’Allemagne, le premier producteur de lait de l’UE, a accepté que les quotas laitiers soient augmentés mais en contrepartie, elle a bataillé pour obtenir un fonds laitier dans l’accord du 20 novembre 2008. Ce fonds laitier permet de financer des “mesures d’accompagnement à la restructuration du secteur laitier” via le pilier du développement rural.

Concrètement, le fonds laitier offrira des aides à l’investissement pour améliorer la compétitivité des élevages ou des coopératives face à la suppression annoncée des quotas en 2015. Ces actions seront financées avec l’argent issus du transfert “progressif” de 4% du budget de la PAC de son premier pilier vers le second. Cette modulation cible les fermes touchant plus de 300 000 euros. Elle interviendra en plus du transfert obligatoire qui passera de 7% en 2009 à 10% en 2010. Dès lors, peut-on affirmer que le développement rural est-il mieux financé ? Selon la Commission Européenne, cela lui procurera un ajout de 3, 241 milliards d’euros entre 2010 et 2013. Ces mesures seront financées à 75% par l’Union européenne (90% dans les régions les plus défavorisées).

En réalité, chaque Etat est libre de hiérarchiser ces “nouveaux défis”, par exemple de concentrer tous les moyens sur le lait et en faisant l’impasse sur les autres. Selon les organisations écologistes outre-Rhin, les Bundesländer, qui sont les autorités compétentes sur les programmes de développement rural en Allemagne, ont l’intention de consacrer la plus grosse partie de l’argent à la construction de nouvelles étables dans le secteur laitier. Cette mesure intensifiera la production, en acceptant un prix du lait plus bas, avec moins de producteurs et moins de pâturages en perspective.

Quel avenir pour le développement rural ?

En 2009, le développement rural reste majoritairement l’affaire des agriculteurs, et dans une moindre mesure, celle des forestiers et des entreprises agroalimentaires. Ce secteur se cherche encore entre l’agricole, le forestier, le rural et l’urbain. Toutefois, avec le FEADER, la politique de développement rural demeure l’instrument choisi pour répondre aux nouveaux défis de la PAC. L’échéance post-2013 est une opportunité pour redéfinir les priorités couvertes par le second pilier de la PAC. Actuellement, il est davantage considéré comme un catalogue de mesures sans orientation stratégique claire puisque, selon Mariann Fischer-Boel, la Commissaire en charge d el’agriculture, même la montagne pourrait devenir un axe stratégique du FEADER[6]. Ainsi, selon des régions de l’Ouest de la France qui ambitionnent de mettre la main à la PAC à l’avenir, « l’actuel second pilier de la PAC, matérialisé par le FEADER, opère une dangereuse confusion entre politique agricole et politique de développement rural. Il s’agit pourtant de deux politiques bien distinctes qui gagneraient toutes deux à être clairement identifiées. Une stricte séparation entre politique agricole et politique de développement rural doit être instituée »[7]. Quant à la Conférence des régions périphériques et maritimes, elle « propose d’intégrer la politique de développement rural, actuellement constituée par les axes 3 et 4 du FEADER, à une politique de développement territorial refondée et indépendante de la PAC »[8]

D’autre part, à court terme, la crise financière ne va pas épargner la PAC et le développement rural. Les capacités de co-financement de certains Etats membres seront plus faibles, particulièrement en Europe centrale. Ainsi, on attend une réduction de plus de 40% des paiements directs nationaux complémentaires Hongrois – les fameux « top ups ». Cette décision serait prise dans le cadre d’une mesure budgétaire d’urgence[9]. De même, de fortes rumeurs annoncent la réduction des tops up estoniens et lituaniens de l’ordre de 10% car les subventions d’état pour l’agriculture ont été réduites de 50% en 2009. Enfin, le gouvernement irlandais a annoncé la réduction des dépenses publiques pour l’agriculture en 2009, notamment via la suspension des régimes de retraite, les subventions aux jeunes agriculteurs, aux zones défavorisées et la prime à la vache allaitante[10]. Dès lors, les débats sur le co-financement de la PAC, y compris le premier pilier, devraient s’intensifier.

Propositions

Avec l’ajout du lait, un énième secteur économique dérégulé dans le 1er pilier, parmi les « nouveaux défis » finançables par le 2ème pilier, le compromis du 20 novembre 2008 montre qu’il est temps de retrouver une politique plus intégrée et moins schizophrène entre ces deux piliers. Pour ce faire, il sera nécessaire de :

– Renforcer l’objectif de stabilisation des prix agricoles à l’intérieur de l’Union Européenne et repenser la stratégie européenne en faveur de la sécurité alimentaire, en autorisant la constitution de stocks stragégiques pour les principales céréales. Cela requiert une discussion sur les barrières tarifaires et non tarifaires notamment vis-à-vis des produits agricoles et alimentaires dont les modes de production ne seraient pas durables sur le plan écologique, énergétique et social. Ceci suppose en amont, une re-négociation de l’accord agricole à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

Faire de la PAC une vraie politique alimentaire qui lutte contre les insuffisances alimentaires et les maladies liées à l’abondance alimentaire. Cette politique proposerait des solutions pour les fractions défavorisées de la population européenne n’ayant pas accès à un régime alimentaire équilibré. Elle promouvrait une éducation alimentaire orientée vers la qualité et se réconcilierait avec les cultures alimentaires européennes.

Inscrire durablement l’environnement dans la PAC en le considérant comme un atout, un facteur de production pour une croissance verte et non comme une contrainte administrative. Les économies d’intrants (engrais, pesticides, carburants…) et donc d’énergie, la biodiversité comme auxiliaire de production pour réduire les pesticides et les systèmes à haute valeur naturelle basés sur le fonctionnement des écosystèmes sont des pistes alternatives fondamentales. La PAC devra davantage les soutenir.

Délimiter les champs d’action du second pilier de la PAC qui, actuellement, n’est pas celui du développement rural. Ce second pilier est plutôt un catalogue de mesure sans orientation stratégique claire. En outre, le second pilier n’est plus le pré carré agricole. Il est donc nécessaire de fixer des critères de durabilité applicables aux programmes actuels du FEADER (notamment les axes 1 et 2) afin de ne pas investir de l’argent public dans des actions contraires au développement durable.


[1] Voir la ventilation prévisionnelle des dépenses au titre du FEADER par Etat membre suite au bilan de santé :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:008:0022:0023:FR:PDF

[2] Notamment les associations de protection de l’environnement (BirdLife International, WWF…) et les réseaux de développement rural (ERA, PREPARE, Forum Synergie…)

[3]Pollan Michael, The food issue – an open letter to the next farmer in chief, The New-York Times, 09/10/08, http://www.nytimes.com/2008/10/12/magazine/12policy-t.html?_r=2&sq=farmer%20in%20chief&st=cse&scp=1&pagewanted=all&oref=slogin

[4] Fond européen agricole de développement rural. Le FEADER a remplacer LEADER, l’ancienne initiative communautaire en matière de développement rural.

[5] L’article 68 permet aux Etats membres de réorienter jusqu’à 10% du montant total des aides à l’intérieur du premier pilier de la PAC sans la contrainte du co-financement, vers des programmes comme le renforcement de la qualité des produits , l’amélioration de l’environnement et les systèmes de gestion des risques.

[6]http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/159&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr

[7] Position commune des régions de l’Ouest de la France, « Une politique alimentaire pour l’Europe du XXIème siècle », février 2008.

[8] Contribution de la CRPM à la réforme de la PAC, juin 2008.

[9]Source : Agence de service et de paiement

[10]Ibid.


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