Challenge for Europe

Le modèle unique de gouvernance n’existe pas

Un débat récurrent anime depuis plus de dix ans la communauté des pays donateurs de l’aide au développement (ou les pays bailleurs de fonds), autour de la définition de la « gouvernance » et de sa prise en compte dans les stratégies de développement. En effet, le concept de gouvernance est aujourd’hui au cœur des stratégies de coopération, sans pour autant qu’une définition collectivement reconnue ne permette d’en définir les contours. Le débat qu’il suscite révèle la diversité des approches de la coopération. Il questionne en profondeur la manière dont les sociétés du Nord, construites sur des modèles institutionnels et sociaux spécifiques, peuvent appréhender la diversité des modes de régulation présents au sein des pays partenaires. Il interroge ainsi la difficulté pour les bailleurs d’articuler l’existence de principes communs de gouvernance, avec la multiplicité des contextes et des arrangements institutionnels qui permettent de les mettre en œuvre. Au sein de ce débat, l’Europe apparait aujourd’hui comme un acteur déterminant. Tout d’abord parce que l’Union Européenne joue un rôle de plus en plus central au sein de la communauté des bailleurs de fonds. Mais aussi parce que la diversité des expériences nationales au sein même de l’Europe, lui permet de donner à la notion de gouvernance une dimension plus interculturelle, moins centrée sur un modèle d’Etats-Nations et d’architecture institutionnelle spécifique, telle qu’elle a été jusqu’à présent développée.

L’Union Européenne, pionnière en la matière ?

En 2006, lors de sa publication du « Consensus Européen sur le développement », la Commission Européenne semble avoir en partie assumé son rôle de pionnier dans le débat, en proposant à la communauté des bailleurs une vision plus transversale de la gouvernance. Cette vision se démarquait des recettes institutionnelles, économiques et administratives qui constituaient alors la pensée dominante dans ce domaine. L’émergence de cette approche nouvelle, dont on trouve déjà les germes dans les accords de Cotonou de 2000, revient sur certaines contradictions inhérentes aux stratégies « gouvernance » des bailleurs de fonds.

Pour comprendre les enjeux de cette prise de distance, revenons rapidement sur les raisons de l’émergence du concept de gouvernance dans le cheminement des réflexions menées par les acteurs de la coopération internationale au cours des trente dernières années. Alors que les années 80 et le début des années 90 sont celles de l’amoindrissement du rôle de la puissance publique et des stratégies d’ « ajustements structurels », la deuxième moitié des années 90 consacre une réhabilitation de l’action publique comme condition absolue du développement.

Les politiques de coopération internationale, de plus en plus conscientes qu’une mauvaise gestion de la société est susceptible de compromettre l’efficacité même de l’aide, placent au centre de leurs dispositifs d’allocation une grille de conditionnalités de « bonne gouvernance ». Cette approche de la gouvernance est avant tout fondée sur la promotion d’un modèle économique et politique permettant une meilleure efficacité et traçabilité de l’Aide au sein des pays partenaires ainsi que le renforcement d’un cadre propice au développement économique du pays. La Banque Mondiale, pionnière dans l’élaboration de critères de gouvernance applicables à l’ensemble des pays partenaires, assume jusqu’au début des années 2000, un leadership relativement peu contesté dans ce domaine. La remise en cause de ce leadership (notamment par la Commission européenne, mais aussi par certains bailleurs bilatéraux et multilatéraux) à partir des années 2000, pointe notamment le caractère fortement restrictif et normatif des critères de gouvernance élaborés par la Banque Mondiale. L’Union européenne dénonce également le fait que la banque Mondiale complique la vision du politique dans les pays partenaires et crée des technocrates. L’Union européenne prône à l’inverse une approche multidimensionnelle et multi-acteurs de la gouvernance. Elle remet également en cause les limites d’une évaluation exogène des faiblesses et des défis d’un pays partenaires en matière de gouvernance, et de la faible appropriation de ces outils d’évaluation des bailleurs par les pays. Elle promeut ainsi « l’appropriation plutôt que les conditionnalités », et « le dialogue plutôt que les sanctions », comme nouvelle dynamique de coopération au Sud. Pour autant, les outils mis en place par la Commission européenne pour répondre à cette nouvelle approche de la coopération dans le domaine de la gouvernance parviennent-ils à relever les défis?

Le « Profil de gouvernance » : un pas en arrière, un pas en avant

Depuis quelques années, la Commission européenne a développé une grille d’analyse de la gouvernance destinée à promouvoir le dialogue avec les pays partenaires, ce sont les « Profils de gouvernance ».[i] Si le « Consensus Européen » permet en théorie d’élargir la compréhension de la gouvernance à une approche plus multisectorielle et multi-acteurs, les « Profils » ne reflètent que très partiellement cette définition moins restrictive de la gouvernance. Ceux-ci demeurent d’ailleurs largement nourris des sources d’indicateurs KKZ (indicateurs de la bonne gouvernance dont les initiales font référence aux noms de leurs concepteurs, Kaufmann, Kraay et Zoldo-Lobaton) de la Banque Mondiale.

Le caractère innovant des Profils réside surtout dans la prise de distance théorique de la Commission vis-à-vis du principe de « conditionnalités » et de classement de la performance qui détermine en partie l’allocation de l’Aide. Là où la Banque Mondiale cherche à effectuer un classement de la performance des pays sur la base des données récoltées auprès d’une série d’institutions partenaires, les Profils de la Commission n’ont pas vocation à comparer les pays. Ils sont constitués d’une série de questions d’information davantage qualitatives que quantitatives. Le processus d’élaboration du Profil peut être réalisé de manière relativement indépendante en fonction du pays[ii]. Cependant, l’information issue du Profil est censée aider le pays partenaire à élaborer un « Plan d’Action », soumis à la Commission. C’est l’appréciation de ce Plan d’Action national qui déterminera une partie de l’allocation de la Commission au pays partenaires (sous la forme d’une « Tranche Incitative »), et non la simple mesure de la performance de la « gouvernance » du pays.

Cette approche implique ainsi, sur le papier du moins, une avancée fondamentale dans la compréhension de la coopération avec le pays partenaire autour de l’agenda « gouvernance ». Le pays partenaire semble en effet pouvoir déterminer son agenda de réformes et les priorités qu’il entend mettre en avant. Pourtant, ces processus nouveaux se heurtent à plusieurs limites. Ces limites témoignent de la difficulté des bailleurs de fonds à conformer leurs pratiques à l’évolution des discours et à renverser véritablement les logiques traditionnelles de l’Aide au Développement.[iii]

Des mots… mais peu d’application

Quelle latitude est-elle réellement accordée au pays partenaires dans la définition des leurs propres défis de gouvernance ? La Commission européenne, qui incite les Etats partenaires à réaliser un Plan d’Action qui leur sont propres, répond-elle à la logique actuelle de l’alignement ? Cette logique implique que le bailleur de fonds se conforme aux priorités du pays partenaire (principe au cœur de la Déclaration de Paris de 2005). Pourtant, en pratique, le processus d’élaboration du Plan d’Action est très largement déterminé par les cadres d’analyses issus des Profils de Gouvernance de la Commission, répondant ainsi à des préoccupations avant tout exogènes. Dans cette perspective, reste donc à savoir dans quelle mesure les Plans d’Actions peuvent sortir d’un simple exercice de captation des fonds de l’Aide pour devenir un véritable outil de programmation politique, utile aux pays partenaire.

Par ailleurs, plusieurs des partenaires de l’Institut de Recherche sur la Gouvernance (IRG) insistent sur un point. La rédaction des Profils et des Plans d’Action nationaux demeure, dans la grande majorité des pays, un processus largement restreint au sein du gouvernement partenaire. Pour l’instant, il ne s’agit en aucun cas d’un instrument qui permette la participation d’une diversité d’acteurs impliqués de fait dans la mise en œuvre de ces politiques. Si les Profils apparaissent aujourd’hui comme un outil de dialogue entre la Commission européenne et les gouvernements partenaires, l’injonction de « participation » de la société civile au sein de ce dialogue, largement invoqué par la Commission européenne, demeure encore largement superficielle.

Il existe donc un décalage entre les avancées conceptuelles initiées par le « Consensus Européen sur le Développement » (en termes notamment d’alignement sur la stratégie du pays partenaire et de volonté de sortir d’une vision trop normative et exogène de la gouvernance), et la mise en place d’outils peinant à sortir la relation bailleur/gouvernement partenaire de la logique classique de l’Aide.

Proposition

Afin d’aller plus loin dans la logique d’alignement qui prévaut au sein du « Consensus Européen pour le Développement », la Commission Européenne doit aujourd’hui explorer davantage les dynamiques de concertation et d’analyse de la gouvernance existantes au sein des pays partenaires, comme le Mécanisme Africain d’Evaluation par les pairs par exemple, que la Commission commence à intégrer au niveau des Plans d’Action. La reconnaissance de ces outils et le respect de leurs dynamiques propres, sont des pré-requis²²² indispensables pour avancer dans la réappropriation des stratégies de réformes de la gouvernance par les pays eux-mêmes.


[i] Cette grille de lecture a été établie à Bruxelles au sein de la DG Développement afin de lier la programmation du 10ème FED à une évaluation qualitative des pays. L’Institut de Recherche sur la Gouvernance (IRG) a été amené à questionner à plusieurs reprises cet outil, lors des consultations organisées par la Commission en 2008.

[ii] « Le profil de gouvernance ne doit pas être nécessairement réalisé conjointement avec le pays partenaire mais celui-ci doit être informé de sa teneur (sans négociation et approbation) au cours du dialogue relatif à la programmation.» (Commission européenne, Document de travail des services de la commission accompagnant la communication intitulée « la gouvernance dans le consensus européen pour le développement », SEC(2006)1020, Bruxelles.)

Il existe sur certaines dimensions, une relative prise de distance de ces Profils vis-à-vis d’outils tels que les Worldwilde Governance Indicators de la Banque Mondiale. En effet, si certaines thématiques telles que la lutte contre la corruption, l’Etat de droit, ou encore les questions liées à la sécurité et aux situations de conflits sont communes à ces deux grilles, d’autres secteurs sont quant à eux propres aux Profils de l’UE et en font la spécificité. Il s’agit notamment de l’enjeu de la protection de l’environnement, domaine oublié par la Banque Mondiale, et qui apparaît dans les profils au travers des questions liées à l’encadrement des industries extractives et à la déforestation. De même, des indicateurs de justice ou le statut de la peine de mort indiquent clairement la « marque de fabrique » européenne sur un sujet pour lequel les institutions internationales sont généralement plus silencieuses.

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